REVISION DES GESETZES ÜBER DIE ABGELTUNG VON PLANUNGSMEHRWERTEN

VERNEHMLASSUNGSANTWORT

REVISION DES GESETZES ÜBER DIE ABGELTUNG VON PLANUNGSMEHRWERTEN

Sehr geehrter Herr Regierungsrat Reber
Sehr geehrter Herr Rohner
Sehr geehrte Damen und Herren

Sie haben uns die rubrizierte Vernehmlassungsvorlage zur Stellungnahme zukommen lassen. Wir bedanken uns für die Gelegenheit, unsere Ansichten und Vorschläge einbringen zu können.

Zusammenfassung  der Vernehmlassungsvorlage

Der Landrat des Kantons Basel-Landschaft hat das Gesetz über die Abgeltung von Planungsmehrwerten (GAP; SGS 404) mit Beschluss vom 27. September 2018 verabschiedet und die Mehrwertabgabepflicht darin tatbestandlich auf die neue Zuweisung von Land zu einer Bauzone (fortan: Neueinzonung) beschränkt. Den Abgabesatz hat er auf 20 Prozent des Mehrwerts festgesetzt und es Gemeinden untersagt, weitergehende Mehrwertabgaben zu erheben. Der Baselbieter Souverän hat diesen Beschluss in der Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 angenommen. Das GAP trat am 1. Mai 2019 in Kraft.

Im Rahmen eines abstrakten Normenkontrollverfahrens hat das Bundesgericht in teilweiser Gutheissung der Beschwerde gegen einzelne Bestimmungen des GAP dessen § 2 Abs. 2 sowie § 4 Abs. 2 aufgehoben (vgl. Urteil des Bundesgerichts [BGer] vom 19. November 2020 1 C_245/2019, Dispositivziffer 1). Das Raumplanungsgesetz des Bundes (RPG; SR 700) enthält in Art. 5 Abs. 1 RPG einen Gesetzgebungsauftrag, wonach die kantonale Gesetzgebung einen angemessenen Ausgleich für erhebliche, durch raumplanerische Massnahmen bewirkte Vor- und Nachteile zu schaffen hat. Gemäss Art. 5 Abs. 1^bis RPG sind Planungsvorteile mit einem Satz von mindestens 20 Prozent auszugleichen, wobei davon im kantonalen Recht mindestens Mehrwerte bei neu und dauerhaft einer Bauzone zugewiesenem Boden (Neueinzonungen) zu erfassen sind. Ein solcher Ausgleich wird fällig bei der Überbauung des Grundstücks oder dessen Veräusserung.

Das Bundesgericht erwog, dass § 2 Abs. 2 GAP diesem Gesetzgebungsauftrag zuwiderlaufe, da er es Gemeinden durch das Verbot, weitergehende Mehrwertabgaben als im Falle von Neueinzonungen zu erheben, verunmögliche, den Gesetzgebungsauftrag in rechtsgleicher Weise zu erfüllen (vgl. BGE 147 I 225 E. 4.9 237).

Dass das erst 2019 in Kraft getretene GAP bereits wenige Jahre später Gegenstand einer Revision ist, geht auf das eben erwähnte höchstrichterliche Urteil und die dadurch herbeigeführte Rechtsunsicherheit zurück. Letzterer versucht die Regierung mit einer revidierten Fassung des GAP (revGAP) zu begegnen, welche im Wesentlichen die folgenden inhaltlichen Änderungen gegenüber dem GAP vorsieht:

• Vom Tatbestand der Mehrwertabgabe werden neu neben Neueinzonungen auch Um- und Aufzonungen erfasst (bisher ausschliesslich Neueinzonungen) (§ 2 abs. 1 revGAP).
• Der Abgabesatz wird von 20 Prozent auf neu 30 Prozent angehoben (§ 2 Abs. 1 revGAP).
• Die Gemeinden sind neu befugt, einen höheren Abgabesatz vorzusehen (§ 2 Abs. 2 revGAP).
• Die Gemeinden dürfen neu keine Infrastrukturabgaben mehr erheben (vgl. § 2 Abs. 3 revGAP).
• Die Ermittlung des Bodenmehrwerts soll sich neu nach den aktuellsten Bodenpreisen des statistischen Amts richten (§ 3 Abs. 1 revGAP), wobei Gemeinden und die Eigentümerschaft auch ein Fachgutachten verlangen können sollen (§ 3 Abs. 1^bis revGAP).
• Die Freigrenze wird von CHF 50’000.00 auf neu CHF 30’000.00 gesenkt (§ 4 Abs. 2 revGAP).
• Die Abgabeerträge sollen neu auch für die Aufwertung öffentlich zugänglicher Räume innerhalb und ausserhalb des Siedlungsgebiets verwendet werden dürfen (§ 5 Abs. 3 lit. b revGAP).

Das Ziel der Vorlage ist es, eine kantonsweit einheitliche Grundlage für die Mehrwertabgabe zu schaffen.

Position der SVP Baselland

Die SVP Baselland setzt sich für einen schlanken und kosteneffizienten Staat ein. Eingriffe in verfassungsrechtlich geschützte Freiheitsrechte wie die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV [SR 101]) sind – gerade auch mit Blick auf den Wert von Grundeigentum – auf ein Minimum zu beschränken.

Die SVP Baselland hat sowohl die Interessen potentiell abgabepflichtiger Grundeigentümer (d.h. Mehrwertbetroffener) als auch die Interessen derjenigen Grundeigentümer, welche von planungsbedingten Nachteilen betroffen sind (d.h. materiell Enteigneter) im Blick. Deshalb setzt sie sich für ein revGAP ein, das nicht über das bundesgesetzliche Minimum hinausgeht. Diese Position entspricht auch der Willensbekundung des Baselbieter Stimmvolks, das mit seiner Zustimmung zum entsprechenden Parlamentsbeschluss seine diesbezügliche Haltung unmissverständlich manifestiert hat. Vor diesem Hintergrund ist mit Blick auf den Tarif der Abgabebelastung der bevorteilten Grundeigentümer nicht über das vom RPG bzw. der bundesgerichtlichen Rechtsprechung geforderte Minimum hinauszugehen.

Die SVP Baselland setzt sich ferner für eine grösstmögliche Rechtssicherheit ein. Gesetzesbestimmungen müssen für sich genommen und als systemisches Ganzes so formuliert sein, dass auch für Personen ohne Rechtskenntnisse absehbar ist, wie ein Veranlagungsverfahren abläuft und welche Rechtsfolgen bestimmte Sachverhalte nach sich ziehen, damit sie ihr Verhalten danach ausrichten können. Erlasse sind demzufolge nicht ohne Not zu ändern (d.h. zu revidieren) und Ermessensspielräume nur dort zu eröffnen, wo sie der Sache nach zu gerechteren Ergebnissen einer Rechtsanwendung führen.

Gerade deshalb ist es für die SVP Baselland absolut unverständlich, dass der Kanton ganz offensichtlich und in einer Art politischer «Unverfrorenheit» versucht, im vorgeschlagenen revGAP mit neuen zusätzlichen Inhalten weit über den Bundesgerichtsentscheid hinaus zu legiferieren. Dass damit ein erst vor wenigen Jahren ergangener Volksentscheid in mehreren Punkten regelrecht umgestossen wird, erscheint mehr als befremdend. Alles andere als vertrauensbildend wirkt auch der in der Vorlage ganz offensichtlich durchgehend angestrebte Eindruck, die Sachlage so darzustellen, als ob es sich bei allen Änderungen bzw. Ergänzungen lediglich um juristisch erforderliche Anpassungen handle.

Die SVP Baselland anerkennt durchaus den grundsätzlichen Revisionsbedarf des GAP aufgrund der Kassation der §§ 2 Abs. 2 und 4 Abs. 2 GAP durch das Bundesgericht. Indem die Revisionsvorlage jedoch auch an Orten des GAP Änderungen vornimmt, welche nicht auf den Bundesgerichtsentscheid zurückgehen, setzt sich die Regierung über den vom Stimmvolk an der Volksabstimmung vom 10. Februar 2019 zum Ausdruck gebrachten Willen hinweg. Die SVP Baselland respektiert den Willen des Stimmvolkes als Souverän und oberste Gewalt im staatlichen Gefüge. Dass sich die Regierung nach wenigen Jahren über einen Volksentscheid hinwegsetzen will, ist anmassend.

Zum Gesetzesentwurf (revGAP)

§ 2 Abgabepflicht

Abs. 1

Mit der Revision des RPG, 1. Etappe hatte der Bundesgesetzgeber im Jahr 2012 eine Ergänzung von Art. 5 RPG zur Bundesregelung betreffend Ausgleich planerischer Mehrwerte vorgenommen. Der vorbestehende allgemeine Grundsatz von Absatz 1, welcher den Ausgleich bzw. die Entschädigung von erheblichen planerischen Mehr- und Minderwerten vorschreibt, wurde durch einen Absatz 1^bis ergänzt. Dieser neue Absatz konkretisiert die allgemeine Regelung von Absatz 1. Er verpflichtet die Kantone, bei Neueinzonungen eine Abgabe von mindestens 20 Prozent des Mehrwertes zu erheben. Bei Auf- und Umzonungen hingegen wurde bewusst auf eine Bundespflicht verzichtet. Es steht den Kantonen bzw. Gemeinden frei, über die Mindestvorschrift des Bundes hinauszugehen. Dies entspricht auch dem föderalen Gedanken der Kompetenzordnung der Raumplanung der Schweiz. Mit RPG1 wurde zum Ausdruck gebracht, dass die innere Verdichtung gefördert werden muss und dass die Siedlungsentwicklung gegen innen gehen muss. Bei der Einzonung von neuen Flächen ist daher zwingend ein Mehrwertausgleich zu erheben. Damit dem Verdichtungsgedanken zum Durchbruch verholfen wird, sollten demgegenüber Um- und Aufzonungen auch ohne Mehrwertabgabe erfolgen können. Das war der klare Wille des Bundesgesetzgebers und daran haben sich in den letzten Jahren auch die Kantone und Gemeinden bei der Umsetzung der RPG1-Revision orientiert. Dabei wurden je nach konkreten Umständen und Bedürfnissen in den Kantonen und Gemeinden unterschiedliche Regelungen erlassen.

Das Bundesgericht hat nun jedoch mit einem Entscheid für erhebliche Rechtsunsicherheit gesorgt. Das Gericht hat bezüglich der Berner Gemeinde Meikirch geurteilt, dass die Vorschrift einer Gemeinde oder eines Kantons, welche die Aufzonung nicht als Tatbestand der Mehrwertabgabe unterzieht, bundesrechtswidrig ist. Diese Interpretation des Bundesgerichts widerspricht dem klaren Willen des Gesetzgebers, wie er in den Materialien festgehalten ist. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung stiess denn auch in der Rechtslehre auf grossen Widerstand. Es gilt in diesem Zusammenhang auch zu berücksichtigen, dass planerische Minderwerte durch Um- und Abzonungen von «altrechtlichen» Bauzonen in Nichtbauzonen von den Eigentümern weitgehend entschädigungslos akzeptiert werden müssen.

Der Bundesgesetzgeber wird hier nun zeitnah Rechtssicherheit schaffen. Der Ständerat hat zu diesem Zweck mit einstimmigem Beschluss eine Ergänzung in Art. 5 Abs. 1 RPG eingefügt. Anlässlich der entsprechenden Debatte im Ständerat bestätigte Frau BR Simonetta Sommaruga, dass der Bundesrat das Anliegen der klärenden Ergänzung als erforderlich und wichtig beurteilt und diese folgerichtig entsprechend positiv unterstützt. Im Rahmen ihrer Sitzung vom 27./28. März 2023 hat mittlerweile auch die Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates (UREK-N) mit ihren Beratungen zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes 2. Etappe (RPG2; 18.077) begonnen, welche auch die vorgenannte Ergänzung in Art. 5 Abs. 1 RPG beinhaltet. Bereits anlässlich der nächsten Sitzung der UREK-N vom 24./25. April 2023 dürfen hierzu entsprechende Beschlüsse zuhanden der grossen Kammer des Bundesparlaments erwartet werden.

In Würdigung und unter Kenntnisnahme dieser bundesrechtlichen Entwicklungen sowie unter Beachtung des – begründet im bereits mehrfach erwähnten Volksentscheid vom 10. Februar 2019 – geltenden Rechts, ist hier im revGAP die Neueinfügung bzw. Neuerfassung von Um- und Aufzonungen zu streichen.

Ebenfalls zu streichen ist der gegenüber geltendem Recht ohne gesetzliche oder sachliche Not – sodann lediglich noch bei erstmaliger Zuweisung von Boden zu einer Bauzone (Neueinzonung) – zwingend zur Anwendung gelangende, um 10 Prozentpunkte erhöhte Abgabesatz. Der Souverän hat sich für einen Abgabesatz von 20 Prozent ausgesprochen, nicht von 30 Prozent. Dieser Entscheid des Stimmvolks ist zu respektieren und der Satz auf 20 Prozent zu belassen.

Die Wortlaute von Synopse und Landratsvorlage (LRV) weichen gravierend voneinander ab. Dies ist zu korrigieren.

Abs. 1^bis

Davon ausgehend, dass das RPG gemäss den vorangegangenen Erläuterungen unter Abs. 1 dahingehend präzisiert wird, dass Mehrwertabgaben auf Um- und Aufzonungen nicht bundesrechtlich zwingend zu erheben sind, freiwillig jedoch nach Massgabe des kantonalen respektive kommunalen Rechts erhoben werden können, ist dieser Absatz entsprechend umzuformulieren.

Als zentral zeigen sich hier für die SVP Baselland die beiden folgenden Punkte: Erstens ist auf der kantonalen Ebene konsequent auf die Erhebung von Mehrwertabgaben bei Um- und Aufzonungen zu verzichten. Zweitens ist auf kommunaler Ebene unter Beachtung des vorerwähnten BGer den Gemeinden die Möglichkeit zu gewähren, allenfalls (freiwillig) Mehrwertabgaben bei Um- und Aufzonungen einzuführen. Dabei erscheint als zentral, dass Mehrwertabgaben jeglicher Art generell in ihren Grundzügen kantonsweit einheitlich geregelt sind, damit kein kommunaler Flickenteppich entsteht.

Aufgrund der momentan noch vorhandenen Unwägbarkeiten bis zur Verabschiedung eines entsprechenden definitiven Bundesbeschlusses zur präzisierenden Ergänzung von Art. 5 RPG, empfehlen wir mit Blick auf die Rechtssicherheit und die mit der Gesetzesnovellierung verbundenen, enorm aufwändigen Ressourcen dringend, die Revision der davon vorliegend betroffenen kantonalen Gesetzgebung zu sistieren.

Abs. 2

Der Abgabesatz von 20 Prozent soll für alle Gemeinden verbindlich festgelegt werden. Die Möglichkeit, dass Gemeinden höhere Abgabesätze vorsehen können, ist ersatzlos zu streichen.

Gemeinden sollen jedoch weiterhin die Möglichkeit haben, Infrastrukturbeiträge zu vereinbaren.

Der Wortlaut der LRV stimmt nicht mit der Synopse überein (hier «wenn», dort «sofern»).

Abs. 3

Die Fassung von § 2 Abs. 3 des geltenden GAP ist beizubehalten. Gemeinden sollen weiterhin vertraglich Infrastrukturbeiträge vereinbaren dürfen.

§ 3 Ermittlung des Bodenmehrwerts

Abs. 1

Die bisherige Fassung ist beizubehalten. Statistische Daten sind aus verschiedenerlei Gründen «suboptimal» für die Bemessung des Bodenmehrwerts: Das statistische Amt weist auch bei wenig Handänderungen (d.h. Kaufgeschäften) einen «statistischen» Wert aus. Die Statistik ist jedoch auf eine möglichst grosse (z.B. einige tausend) Grundgesamtheit angewiesen, um valide Aussagen zu machen. Um eine nach statistischen Massstäben valide Aussage[1] betreffend eine im Falle einer Planänderung mehrwertbetroffenen Parzelle machen zu können, sind die vorhandenen Transaktionsdaten (d.h. Kaufgeschäfte bzw. Handänderungen) selbst im Falle bevölkerungsreicher Baselbieter Gemeinden bekanntermassen viel zu tief (vielfach < 10 pro Bauzonentypus). Eingang in die Statistik finden ausserdem auch Ausreisser[2]. Je kleiner die Grundgesamtheit ist, desto stärker können einzelne Ausreisser den vom statistischen Amt Basel-Landschaft ausgewiesenen Bodenpreis (in Referenz zum Verkehrswert) «verfälschen». Ein weiterer gewichtiger Nachteil statistischer Bodenpreise ist, dass darin eine unbekannte Mischung von Lagefaktoren der jeweils verkauften Liegenschaften repräsentiert ist. Dass ein im konkreten Einzelfall mehrwertbetroffenes Grundstück gerade Standort- bzw. Lagefaktoren aufweist, welche dem im statistischen Wert repräsentierten Mix entsprechen, scheint äusserst unwahrscheinlich. Angesichts dessen, dass Lagefaktoren innerhalb ein und derselben Gemeinde stark variieren können (z.B. Besonnung, Aussicht, Nähe zu ÖV oder Einkaufsmöglichkeiten), würde das Abstellen auf statistische Werte zu einer systematischen Fehleinschätzung von Bodenpreisen vor Inkrafttreten einer mehrwertbegründenden planerischen Massnahme führen.

Richtig ist, dass statistische Bodenpreise (v.a. bei hoher Grundgesamtheit) einen belastbaren Anhaltspunkt für das Preisniveau in einer Gemeinde darstellen. Geht es um eine konkrete Parzelle, sind allerdings zwingend lagespezifische Faktoren in die Ermittlung des Bodenmehrwerts miteinzubeziehen. An einer einzelfallweisen Festlegung der Mehrwerte durch das Gemeinwesen oder eine von letzterem beauftragte Fachperson führt deshalb kein Weg vorbei. Die Festsetzung des Bodenmehrwerts erfordert zwingend in jedem Fall eine Ermessensbetätigung des veranlagenden Gemeinwesens. Die Übernahme statistischer Werte ist mit dem Risiko behaftet, dass sich eine allein darauf abstellende Veranlagung im Streitfall als nicht gerichtsbeständig erweisen könnte (Ermessensunterschreitung).

Abs. 1^bis

Die Bestimmung ist ersatzlos zu streichen. Das der Gemeinde eingeräumte Ermessen, den Bodenmehrwert entweder selbst (wohl in Abweichung vom statistischen Wert nach § 3 Abs. 1 revGAP) oder durch ein drittbestelltes Fachgutachten zu ermitteln bzw. ermitteln zu lassen, schafft einen Nährboden für Rechtsunsicherheit auf Seiten des Gemeinwesens und der betroffenen Grundeigentümerschaft. Für die Gemeinde stellt sich dann nämlich in jedem einzelnen Fall die Frage, ob der statistische Wert als Bodenpreis anzunehmen, selbst eine Preisbeurteilung durch die Gemeinde anzustellen oder von Amtes wegen ein Fachgutachten in Auftrag zu geben ist. Für die Grundeigentümerschaft stellt sich für den Fall, dass die Gemeinde den am wenigsten aufwändigen Weg wählt, d.h. den Bodenpreis in der Höhe des statistischen Werts festsetzt, die Frage, ob sie ein Fachgutachten verlangen soll. Für beide Seiten ist es aufgrund der im revGAP vorgesehenen Wahlrechte nicht absehbar, welchen Lauf das Verfahren zur Festsetzung des Bodenmehrwerts nimmt. Das verunsichert und ist deshalb abzulehnen.

Das bestehende GAP könnte dahingehend präzisiert werden, dass Bodenmehrwerte durch die Gemeinde selbst oder eine von dieser beauftragten Fachperson zu ermitteln und dabei zwingend auf den statistischen Wert für den bisherigen Bodenpreis Bezug zu nehmen ist, wobei Ausreisser in den statistischen Daten zu streichen und lagespezifische Faktoren der konkret zu beurteilenden Parzelle mittels Preiszuschlägen oder -abschlägen zu berücksichtigen sind. Die Ergänzung könnte z.B. in § 3 Abs. 2 GAP aufgenommen werden.

Abs. 5

Es scheint zur Wahrung der Interessen derjenigen Grundeigentümer, welche potentiell von entschädigungspflichtigen Eigentumseingriffen (d.h. Auszonungen) betroffen sind, richtig, dass neu auch der Kanton ein Beschwerderecht erhält. Ein Beschwerderecht des Kantons würde sich auch positiv auf den interkommunal einheitlichen Vollzug des revGAP auswirken, was zu begrüssen ist.

§ 4 Verfügung der Mehrwertabgabe

Abs. 2

Die Senkung der Freigrenze von CHF 50’000.00 auf CHF 30’000.00 ist Folge des bundesgerichtlichen Urteils und deshalb nicht zu beanstanden.

§ 5 Verteilung und Verwendung der Erträge

Abs. 1

Mit Blick auf den Umstand, dass diejenigen Orte, an denen in absehbarer Zeit mit der Entstehung von Planungsmehrwerten zu rechnen ist (stadt- bzw. zentrumsnahe Gebiete), und jene Orte, welche in den kommenden Jahren von Aus- und Abzonungen betroffen sein werden (peripher gelegene Gebiete), in aller Regel nicht innerhalb derselben Gemeinde liegen, ist in Bezug auf die Äufnung der kantonalen Spezialfinanzierung nicht – wie vorgesehen – zwischen (bundesrechtlich mehrwertabgabepflichtigen) Neueinzonungen auf der einen und (nicht bundesrechtlich, sondern allenfalls kommunal mehrwertabgabepflichtigen) allfälligen Um- und Aufzonungen auf der anderen Seite zu unterscheiden. Unabhängig vom Rechtsgrund sind in allen Fällen 75 Prozent von Mehrwertabgabeerträgnissen dem Kanton und 25 Prozent der Standortgemeinde zuzuweisen.

Angesichts dessen, dass die Standortgemeinden nach der SVP Baselland weiterhin die Möglichkeit haben sollen, Infrastrukturbeiträge auf vertraglicher Basis zu vereinbaren, sollte diese Änderung gegenüber der Landratsvorlage auch für Standortgemeinden annehmbar sein.

Abs. 3

Die bisherige Bestimmung soll nicht um weitere Verwendungszwecke ergänzt werden. Es ist daran zu erinnern, dass die Mehrwertabgabe für die Entschädigung von Grundeigentümern von planungsbenachteiligten Grundstücken vorgesehen ist. Einer allfälligen Befürchtung, dass die Spezialfinanzierung über mehrere Nutzungsplanungshorizonte (d.h. mehrere 15-jährige Perioden) einen stetig zunehmenden Saldo ausweisen würde, steht entgegen, dass der Kanton Basel-Landschaft mit der Forderung nach der Redimensionierung deutlich zu grosser Bauzonen in der Peripherie (d.h. Auszonung von Bauland) konfrontiert ist, der Abgabesatz mit 20 Prozent vom Stimmvolk auf das Minimum festgesetzt worden ist und davon wiederum lediglich drei Viertel in die Spezialfinanzierung fliessen.

Die SVP Baselland fordert deshalb, dass neu als einziger zulässiger Verwendungszweck die Verwendung zu Entschädigungszwecken zufolge Aus- oder Abzonung im revGAP verankert wird.

[1] Die Aussage gemäss der vorgeschlagenen Bestimmung im revGAP wäre, dass der Bodenpreis einer mehrwertbetroffenen Parzelle dem vom statistischen Amt für die jeweilige Standortgemeinde (und den jeweiligen Bauzonentypus) ausgewiesenen Wert entspricht. Entsprechend hoch ist die Wahrscheinlichkeit, dass diese Aussage für eine im konkreten Rechtsanwendungsfall betroffene Parzelle deutlich unzutreffend ist.

[2] Ausreisser sind effektiv bezahlte Bodenpreise, die jedoch markant über oder unter dem Verkehrswert liegen. Dies trifft beispielsweise auf im Rahmen gemischter Schenkungen (zu tiefer Bodenpreis) oder Kauf-/Verkaufsgeschäften unter «Freunden» (zu hoher oder zu tiefer Bodenpreis) oder Spekulationskäufen (zu hoher Bodenpreis) bezahlte Preise zu.

Wir danken Ihnen für die geschätzte Kenntnisnahme und Berücksichtigung unserer Stellungnahme.

Mi freundlichen Grüssen
SVP Baselland

Dominik Straumann, Parteipräsident

Peter Riebli, Fraktionspräsident