Sehr geehrte Frau Regierungsrätin Schweizer
Sehr geehrte Damen und Herren

Sie haben uns die rubrizierte Vernehmlassungsvorlage zur Stellungnahme zukommen lassen. Wir bedanken uns für die Gelegenheit, unsere Ansichten und Vorschläge einbringen zu können.

1      Zusammenfassung der Vernehmlassungsvorlage

Die Vorlage verfolgt gemäss der Zusammenfassung in der Landratsvorlage in erster Linie folgende Ziele: Sie soll die kantonale Gesetzgebung an das revidierte Bundesrecht anpassen, den Einsatz von Zivildienstleistenden im Zivilschutz ermöglichen und die Organisation des Zivilschutzes an aktuelle Herausforderungen anpassen. Hintergrund sind insbesondere die stark gesunkenen Personalbestände.

Eine zentrale Änderung betrifft deshalb die Integration von Zivildienstleistenden. Aufgrund einer Änderung des Bundesrechts können Personen, die zivildienstpflichtig sind, künftig teilweise in Zivilschutzorganisationen eines Kantons mit Unterbestand eingesetzt werden. Der Kanton Basel-Landschaft will diese Möglichkeit nutzen. Im kantonalen Gesetz wird unter anderem klargestellt, dass Zivildienstleistende hinsichtlich Einteilung, Beförderung und bestimmten Aufgeboten in die Zivilschutzorganisationen integriert werden.

Weiter soll es Einwohnergemeinden ermöglicht werden, ihre Zivilschutzaufgaben vollständig oder teilweise an den Kanton zu übertragen. Dies erfolgt über Leistungsvereinbarungen; die vorhandenen personellen Mittel und das Material sind im Umfang der übertragenen Aufgaben zur Verfügung zu stellen. Die Verantwortung und die Kostentragung bleiben grundsätzlich bei den Gemeinden.

Die Vorlage führt zudem einheitliche Regeln für die Kosten von Hilfeleistungen zwischen Zivilschutzorganisationen ein, stärkt die kantonale Zuständigkeit für die Zuweisung von Graden zu Funktionen und gibt dem Regierungsrat bei einem bewaffneten Konflikt zusätzliche Möglichkeiten zur Sicherstellung der Einsatzbereitschaft. Zudem soll das Aufgebot teilweise digitalisiert werden.

Im Übrigen sollen Lücken geschlossen werden, welche sich seit dem Inkrafttreten des ZSG BL im Jahr 2022 in der praktischen Anwendung gezeigt haben. Wohl unter dem Stichwort der Lückenschliessung soll im Zuge der Teilrevision eine weitreichende Rechtsgrundlage für vorsorgliche Massnahmen bei sich schleichend entwickelnden Krisen unterschiedlichster Natur im Gesetz über den Bevölkerungsschutz (Bevölkerungsschutzgesetz BL, BSG BL) geschaffen werden.

2      Position der SVP Baselland

2.1     Grundsätzliche Beurteilung

Die SVP Baselland anerkennt den bestehenden Anpassungsbedarf. Die sicherheitspolitische Lage hat sich in den vergangenen Jahren erheblich verändert. Naturkatastrophen, Pandemien, Strommangellagen, Cyberangriffe, Versorgungsengpässe sowie die Rückkehr militärischer Konflikte nach Europa zeigen, dass die Schweiz und ihre Kantone über einen leistungsfähigen, gut ausgebildeten und durchhaltefähigen Zivilschutz verfügen müssen. Der Zivilschutz übernimmt unter anderem zentrale Aufgaben in der Katastrophenprävention sowie bei der unmittelbaren Bewältigung von Katastrophen. Der Zivildienst hingegen ist auf bestimmte, klar definierte Einsatzbetriebe und Tätigkeitsbereiche ausgerichtet. Während sich der reguläre Personalbedarf des Zivilschutzes nur annähernd bestimmen lässt und im Ereignisfall kaum verlässlich vorausberechnet werden kann, ist der Personalbedarf des Zivildienstes in der Normallage vergleichsweise einfach zu ermitteln. Gleichzeitig bestehen für den Zivildienst bis heute weder verbindliche Bestandsvorgaben noch festgelegte Höchstgrenzen hinsichtlich der Anzahl an Zivildienstleistenden. Dies führt dazu, dass die Zahl der Zivildienstleistenden kontinuierlich zunimmt, während die Anzahl der verfügbaren Einsatzbetriebe rückläufig ist. Vor diesem Hintergrund ist es sowohl sinnvoll als auch notwendig, bei entsprechendem Bedarf Zivildienstleistende für dringende Aufgaben im Zivilschutz einzusetzen. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass Zivildienstleistende im Gegensatz zu Zivilschutzangehörigen militärdiensttauglich sind. Damit geht in der Regel eine höhere körperliche Leistungsfähigkeit einher, die insbesondere bei körperlich anspruchsvollen Arbeiten im Katastrophenfall eine wertvolle Unterstützung für den Zivilschutz darstellen kann.

Die SVP Baselland unterstützt deshalb grundsätzlich jene Teile der Vorlage, welche die tatsächliche Einsatzfähigkeit des Zivilschutzes verbessern, das kantonale Recht an das Bundesrecht anpassen und die bestehenden Strukturen sinnvoll weiterentwickeln. Insbesondere kann die Möglichkeit des Einsatzes von Zivildienstleistenden im Zivilschutz angesichts der bestehenden personellen Engpässe einen sinnvollen Beitrag leisten.

Die Vorlage enthält jedoch gleichzeitig Bestimmungen, welche aus Sicht der SVP Baselland zu teilweise erheblichen politischen und rechtsstaatlichen Bedenken Anlass geben. Dies betrifft insbesondere:

• die vorgesehene Übertragung kommunaler und regionaler Aufgaben an den Kanton;
• die damit verbundene mögliche Zentralisierung;
• die weitreichenden Kompetenzen des Regierungsrats in besonderen bzw. ausserordentlichen Situationen; und
• die neu an dieser Stelle vorgesehene Möglichkeit vorsorglicher Massnahmen durch Kantons- und Gemeindebehörden (Beschlussziffer II der Landratsvorlage, Änderung des BSG BL).

Gerade der letztgenannte Punkt ist aus Sicht der SVP Baselland besonders kritisch.

Die Vorsorge vor möglichen Ereignissen darf nicht zu einer Generalkompetenz der Behörden werden, bereits im Vorfeld eines konkreten Ereignisses weitreichend in die Rechte und die Lebensgestaltung der Bevölkerung einzugreifen.

Die SVP Baselland beantragt deshalb, die Bestimmungen über vorsorgliche Massnahmen grundlegend zu überarbeiten.

2.2     Vorsorgliche Massnahmen – zu weitgehende Kompetenz

2.2.1    Grundsätzliche Kritik

Die SVP Baselland anerkennt, dass eine gewisse Vorsorge notwendig ist. Eine moderne Bevölkerungsschutzgesetzgebung muss es Behörden ermöglichen, sich auf absehbare Gefahren vorzubereiten. Vorsorgeplanung, Übungen, Materialbeschaffung, Warn- und Informationssysteme sowie Notfallplanungen sind unbestritten sinnvoll.

Etwas völlig anderes ist es jedoch, vorsorgliche Eingriffsmassnahmen gegenüber der Bevölkerung gesetzlich zu ermöglichen. Hier ist eine klare Grenze zu ziehen. Die blosse Möglichkeit eines zukünftigen Ereignisses darf nicht genügen, um bereits heute verbindliche Anordnungen gegenüber Privaten zu erlassen. Andernfalls droht aus einer Ausnahmebestimmung eine allgemeine Ermächtigungsnorm zu werden, quasi ein Notrecht für unzählige erdenkliche Gegebenheiten und Eventualitäten. Die SVP Baselland lehnt eine solche Entwicklung entschieden ab.

Als stossend und rechtsstaatlich bedenklich erachtet die SVP dabei das Vorgehen des Kantons, in der Zusammenfassung der Vorlage diesen gewichtigen Punkt gar nicht zu erwähnen und unter dem Titel der Anpassung des ZSG BL eine derart weitreichende Bestimmung in das BSG BL aufnehmen zu wollen.

2.2.2    Gefahr einer Generalklausel

Besonders problematisch ist die offene Formulierung der vorgesehenen Bestimmungen in § 8 Abs. 2 und § 17 Abs. 4 BSG BL.

Wenn Kantons- und Gemeindebehörden bereits aufgrund einer lediglich angenommenen oder möglichen Gefährdung («potentiell drohende Ereignisse», also schon rein sprachlich in doppelter Hinsicht ungewisse Eintretenswahrscheinlichkeit) vorsorgliche Massnahmen treffen können, besteht die Gefahr einer erheblichen Ausweitung des behördlichen Ermessens und zu potenziell erheblichen Eingriffen in die Rechte der Bevölkerung.

Die Formulierung eröffnet auf Gemeindeebene insbesondere die Möglichkeit, dass Gemeinden aufgrund unterschiedlicher Lagebeurteilungen unterschiedlich weitgehende Massnahmen anordnen. Was in einer Gemeinde als ausreichende Gefahr für eine Massnahme angesehen wird, könnte in einer anderen Gemeinde völlig anders beurteilt werden. Dies führt zu Rechtsunsicherheit, unterschiedlichen Eingriffsschwellen und einer uneinheitlicher Behördenpraxis.

Eine solche Situation ist gerade im Bereich des Bevölkerungsschutzes problematisch. Die Bevölkerung muss wissen können, unter welchen Voraussetzungen der Staat, sei es Kanton oder Gemeinde, in einer ausserordentlichen Situation handeln darf.

2.2.3    Vorsorge ist nicht Gefahrenabwehr

Die SVP Baselland verlangt deshalb eine klare begriffliche und rechtliche Trennung zwischen:

1. Vorsorgeplanung,
2. Vorbereitungsmassnahmen der Behörden, und
3. konkreten Eingriffsmassnahmen gegenüber der Bevölkerung.

Die ersten beiden Bereiche (Beschlussziffer I der Landratsvorlage) sind grundsätzlich zu begrüssen.

Der dritte Bereich bedarf dagegen einer klaren gesetzlichen Grundlage und einer hohen Eingriffsschwelle. Es genügt nicht, dass eine Massnahme irgendwie «zweckmässig» oder «vorsorglich» erscheint. Eine Einschränkung von Grundrechten muss sich stets auf eine konkrete gesetzliche Grundlage stützen, einem öffentlichen Interesse dienen und verhältnismässig sein. Hier gemäss Gesetzesbestimmung derart lapidar die Kompetenz zur Ergreifung von Massnahmen undefinierter Natur gegen «potentiell drohende Ereignisse» niederzuschreiben, würde die Eingriffsschwelle in geradezu fahrlässiger Weise niedrig halten.

Die SVP Baselland hält es für notwendig, sich bei der Gesetzgebung bewusst zu machen, welche Wirkung eine weit gefasste Generalklausel in der Praxis entfalten kann.

Der Kanton oder eine Gemeinde könnte beispielsweise aufgrund einer längerfristigen Trockenperiode, einer möglichen Strommangellage, einer prognostizierten Versorgungsstörung oder einer abstrakten Cyberbedrohung der Auffassung sein, dass vorsorgliche Einschränkungen «zum Schutz der Bevölkerung» notwendig seien.

Je weiter die gesetzliche Formulierung gefasst ist, desto grösser wird das Risiko, dass aus einer ursprünglich für ausserordentliche Gefahren gedachten Bestimmung eine allgemeine Eingriffsmöglichkeit entsteht. Das ist aus Sicht der SVP Baselland zu verhindern.

Der Staat darf nicht deshalb eingreifen, weil ein Eingriff theoretisch nützlich sein könnte. Er darf nur eingreifen, wenn eine konkrete Gefahr besteht und der Eingriff tatsächlich notwendig ist.

2.2.4    Keine freie Eingriffskompetenz

Besonders kritisch ist, dass die neue Regelung eine erhebliche Handlungskompetenz auf Gemeindeebene eröffnet. Gerade Gemeinden sind naturgemäss mit sehr unterschiedlichen Gefährdungslagen konfrontiert. Die Beurteilung einer möglichen Gefahr darf deshalb nicht zu einem freien politischen Ermessen einzelner Gemeindebehörden führen. Es darf nicht dazu kommen, dass ein Gemeinderat aufgrund einer subjektiven Gefahreneinschätzung Massnahmen gegenüber der Bevölkerung erlässt, obwohl weder ein konkretes Ereignis eingetreten ist noch eine unmittelbar drohende Gefahr besteht.

Die SVP Baselland will keine «Vorsorge auf Verdacht» und stellt daher folgenden Antrag:

Antrag 1 – Streichung der zu weit gehenden Kompetenz

Die neu vorgesehene allgemeine Kompetenz der Gemeindebehörden zum Erlass vorsorglicher Massnahmen sei zu streichen.

2.3     Übertragung von Zivilschutzaufgaben an den Kanton

2.3.1    Subsidiarität und Gemeindeautonomie

Die Kritik an den vorsorglichen Massnahmen steht im Zusammenhang mit einem grundsätzlichen Anliegen der SVP Baselland: Die Aufgaben und Kompetenzen der Gemeinden müssen erhalten bleiben.

Der Bevölkerungsschutz ist eine Verbundaufgabe. Die kommunalen und regionalen Strukturen haben sich im Kanton grundsätzlich bewährt. Bereits bei der früheren Totalrevision des Bevölkerungsschutzgesetzes hat die SVP Baselland darauf hingewiesen, dass eine Stärkung kantonaler Führungsstrukturen zulasten der Gemeinden mit dem verfassungsrechtlichen Subsidiaritätsprinzip problematisch sein kann. Diese Überlegung gilt auch für die vorliegende Vorlage.

Die Gemeindeautonomie bedeutet nicht, dass jede Gemeinde im Ereignisfall völlig autonom handeln soll. Sie bedeutet aber sehr wohl, dass der Kanton nicht ohne sachlichen Grund Kompetenzen an sich ziehen oder Gemeinden mit weitreichenden Eingriffsbefugnissen ausstatten soll, für welche eine klare übergeordnete Notwendigkeit fehlt.

Die Möglichkeit einer Übertragung kommunaler oder regionaler Aufgaben an den Kanton kann grundsätzlich sinnvoll sein. Sie muss aber freiwillig, subsidiär und reversibel bleiben. Die SVP stellt daher folgende Anträge:

Antrag 2 – Freiwilligkeit

Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass die Übertragung von kommunalen oder regionalen Zivilschutzaufgaben an den Kanton nur mit Zustimmung der Stimmbevölkerung der betroffenen Gemeinden erfolgen darf. Bei regionalen Zusammenschlüssen bedarf es für die Übertragung die Zustimmung jeder einzelnen angeschlossenen Gemeinde.

Antrag 3 – Subsidiarität

Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass eine Aufgabenübertragung nur erfolgen darf, wenn die Aufgabe durch die bestehende kommunale oder regionale Organisation nicht mindestens gleichwertig und wirtschaftlich erfüllt werden kann.

Antrag 4 – Reversibilität

Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass jede Aufgabenübertragung in einer Leistungsvereinbarung zeitlich zu regeln ist und sie grundsätzlich rückgängig gemacht werden können muss.

2.3.2    Schutz funktionierender regionaler Strukturen

Die bestehenden regionalen Zivilschutzorganisationen sollen grundsätzlich erhalten bleiben. Eine Zentralisierung darf nicht deshalb erfolgen, weil eine kantonale Organisation administrativ einfacher erscheint. Entscheidend ist die tatsächliche Einsatzfähigkeit.

Antrag 5 – Bestandsschutz

Im Gesetz sei ausdrücklich festzuhalten, dass funktionierende regionale Zivilschutzorganisationen nicht ohne zwingenden sachlichen Grund aufgelöst oder in eine kantonale Organisation überführt werden dürfen.

2.3.3    Personal und Material

Bei einer Aufgabenübertragung müssen Eigentum, Nutzung und Finanzierung von Personal und Material eindeutig geregelt werden. Die SVP stellt daher folgenden Antrag:

Antrag 6 – Klare Ressourcenregelung

Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass für jede Aufgabenübertragung mindestens folgende Punkte verbindlich zu regeln sind:

• Eigentum;
• Finanzierung;
• Unterhalt;
• Ersatzbeschaffung;
• Versicherung;
• Haftung;
• Personalverantwortung;
• Nutzung der Infrastruktur;
• Rückgabe bei einer Rückübertragung.

2.4     Kompetenzen des Regierungsrats bei einem bewaffneten Konflikt

Die SVP Baselland anerkennt, dass ein bewaffneter Konflikt besondere organisatorische Massnahmen erfordern kann. Die entsprechenden Kompetenzen müssen jedoch auf das Notwendige beschränkt sein. Sie stellt deshalb folgenden Antrag:

Antrag 7 – Präzisierung

Ausserordentliche Massnahmen des Regierungsrats dürfen nur angeordnet werden, soweit sie zur Sicherstellung der Einsatzbereitschaft des Zivilschutzes konkret erforderlich und verhältnismässig sind. Sie sind auf die notwendige Dauer zu beschränken. Eine dauerhafte Neuordnung der Zuständigkeiten darf nicht über eine ausserordentliche Kompetenz erfolgen.

2.5     Einsatz von Zivildienstleistenden

Die SVP Baselland unterstützt grundsätzlich die Möglichkeit, Zivildienstleistende im Zivilschutz einzusetzen. Dabei ist auf eine effiziente Ausbildung und einen möglichst hohen operativen Nutzen zu achten. Die zusätzlichen administrativen und personellen Strukturen sind auf das notwendige Mass zu beschränken.

2.6     Kostentragung bei Hilfeleistungen

Die Vereinheitlichung der Kostentragung bei interkantonalen bzw. interregionalen Hilfeleistungen wird grundsätzlich unterstützt. Die entsprechenden Pauschalen sind wirtschaftlich und transparent festzulegen. Die betroffenen Gemeinden und Zivilschutzorganisationen sind angemessen einzubeziehen.

2.7     Digitalisierung

Die SVP Baselland unterstützt die Digitalisierung der Aufgebote. Gleichzeitig muss die Ausfallsicherheit gewährleistet bleiben. Ein Bevölkerungsschutzsystem, das bei einem grossflächigen Strom- oder Kommunikationsausfall nicht mehr alarmieren kann, wäre nicht krisenfest. Die SVP stellt daher folgenden Antrag:

Antrag 8 – Alternative Aufgebotswege

Neben elektronischen Aufgeboten sind geeignete alternative Kommunikations- und Alarmierungsmöglichkeiten vorzusehen.

3      Gesamthafte Beurteilung

Wie bereits eingangs erwähnt, anerkennt die SVP Baselland den Handlungsbedarf und unterstützt die Anpassung des kantonalen Rechts an die bundesrechtlichen Vorgaben. Sie unterstützt ebenfalls Massnahmen, welche die effektive Leistungsfähigkeit und Einsatzbereitschaft des Zivilschutzes verbessern.

Die Vorlage geht jedoch in einzelnen Punkten deutlich zu weit. Besonders kritisch ist die vorgesehene Regelung der vorsorglichen Massnahmen. Eine gesetzliche Grundlage für Bevölkerungsschutz darf nicht gleichzeitig zu einer Blankovollmacht für präventive Eingriffe durch Gemeindebehörden werden.

Vorsorge ist notwendig.

Vorsorgeplanung ist notwendig.

Vorbereitung ist notwendig.

Übungen sind notwendig.

Aber:

Vorsorge darf nicht mit einem Freipass für staatliches Eingreifen gleichgesetzt werden. Die SVP Baselland verlangt deshalb eine klare Trennung zwischen behördlicher Vorsorge und Eingriffen gegenüber Privaten. Letztere müssen an eine konkrete und erhebliche Gefahr, die Erforderlichkeit, die Verhältnismässigkeit, eine zeitliche Befristung und einen wirksamen Rechtsschutz gebunden werden.

4      Zusammenfassung der Anträge

Die SVP Baselland beantragt:

1. Die neu vorgesehene allgemeine Kompetenz der Gemeindebehörden zum Erlass vorsorglicher Massnahmen sei zu streichen.
2. Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass die Übertragung von kommunalen oder regionalen Zivilschutzaufgaben an den Kanton nur mit Zustimmung der Stimmbevölkerung der betroffenen Gemeinden erfolgen darf. Bei regionalen Zusammenschlüssen bedarf es für die Übertragung die Zustimmung jeder einzelnen angeschlossenen Gemeinde.
3. Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass eine Aufgabenübertragung nur erfolgen darf, wenn die Aufgabe durch die bestehende kommunale oder regionale Organisation nicht mindestens gleichwertig und wirtschaftlich erfüllt werden kann.
4. Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass jede Aufgabenübertragung in einer Leistungsvereinbarung zeitlich zu regeln ist und sie grundsätzlich rückgängig gemacht werden können muss.
5. Im Gesetz sei ausdrücklich festzuhalten, dass funktionierende regionale Zivilschutzorganisationen nicht ohne zwingenden sachlichen Grund aufgelöst oder in eine kantonale Organisation überführt werden dürfen.
6. Das Gesetz ist dahingehend zu ergänzen, dass für jede Aufgabenübertragung mindestens folgende Punkte verbindlich zu regeln sind:
   1. Eigentum;
   2. Finanzierung;
   3. Unterhalt;
   4. Ersatzbeschaffung;
   5. Versicherung;
   6. Haftung;
   7. Personalverantwortung;
   8. Nutzung der Infrastruktur;
   9. Rückgabe bei einer Rückübertragung.
7. Ausserordentliche Massnahmen des Regierungsrats dürfen nur angeordnet werden, soweit sie zur Sicherstellung der Einsatzbereitschaft des Zivilschutzes konkret erforderlich und verhältnismässig sind. Sie sind auf die notwendige Dauer zu beschränken. Eine dauerhafte Neuordnung der Zuständigkeiten darf nicht über eine ausserordentliche Kompetenz erfolgen.
8. Neben elektronischen Aufgeboten sind geeignete alternative Kommunikations- und Alarmierungsmöglichkeiten vorzusehen.

5      Fazit

Die SVP Baselland steht für einen starken und einsatzfähigen Zivilschutz. Gerade deshalb muss die Gesetzgebung klar, rechtsstaatlich und verhältnismässig sein.

Ein starker Staat zeichnet sich nicht dadurch aus, dass er möglichst viele Eingriffsmöglichkeiten besitzt. Ein starker Staat zeichnet sich dadurch aus, dass er in einer tatsächlichen Krise rasch und wirksam handeln kann, dabei aber auch in einer Ausnahmesituation an klare gesetzliche Grenzen gebunden bleibt.

Die SVP Baselland unterstützt deshalb die notwendige Anpassung des Zivilschutzrechts, lehnt jedoch eine Zentralisierung um ihrer selbst willen ab. Entschieden stellt sie sich zudem insbesondere gegen eine zu weit gehende Kompetenz zum Erlass vorsorglicher Massnahmen:

Keine Vorsorge auf Verdacht. Keine Blankovollmacht für Gemeindebehörden. Kein pauschalisiertes Notrecht. Klare Voraussetzungen, klare Grenzen und klarer Rechtsschutz.

Der Grundsatz muss lauten:

So viel Vorsorge wie nötig – so wenig staatlicher Eingriff wie möglich.

Wir danken Ihnen für die geschätzte Kenntnisnahme und Berücksichtigung unserer Stellungnahme.

Mit freundlichen Grüssen
SVP Baselland

sig. Peter Riebli
Parteipräsident

sig. Markus Graf
Fraktionspräsident

Vernehmlassung im Pdf-Format